【摘要】耕地是粮食生产的命根子，强化耕地用途管制是保障国家粮食安全的重要举措。近年来，我国高度重视耕地用途管制，自然资源部、农业农村部、国家林草局联合发布了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），全面加强耕地用途管制，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线。但由于耕地“非粮化”判断标准缺乏、管控界限不明确、处置方式可操作性不强，耕地流向林地、园地现象屡禁不止，像山东世纪佳禾绿化工程有限公司占用永久基本农田种植草皮的事件时有发生，防止耕地“非粮化”形势依然严峻。亟待修订《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，制定耕地农业生产细则，建立耕地用途种植标准，细化耕地、永久基本农田、粮食生产功能区、高标准农田等各类耕地“非粮化”标准，划清耕地“非粮化”管控界限，明确耕地“非粮化”处罚程序、处罚金额、补偿额度，依法依规打击耕地“非粮化”行为，确保该种粮的耕地都种上粮食。

山东省菏泽市东明县政协委员、东明县自然资源和规划局土地开发整理中心高级工程师逯瑞霞13869788777；山东省菏泽市东明县政协特邀信息员、山东梅香汀兰生态农业有限公司董事长杨振鹏反映：耕地“非粮化”是指利用耕地除种植谷类、薯类和豆类三种类型作物以外的农业生产行为。近年来，尽管我国持续加强耕地“非农化”“非粮化”整治，大力清理大棚房、乱占耕地建房。但目前侵占耕地挖湖造景、乱占耕地建房等现象仍时有发生，占用永久基本农田搞设施农业、果蔬种植、苗木花卉等“非粮化”现象增速较快，防止耕地“非农化”“非粮化”形势依然严峻。2023年4月3日《湖南日报》报道了张家界市永定区崇文自然资源所原负责人王帮安违规帮助他人占用基本农田建房等7起耕地“非农化”、基本农田“非粮化”问题典型案例。2023年9月8日自然资源部公开通报了山东省菏泽市曹县山东世纪佳禾绿化工程有限公司违规占用永久基本农田种植绿化装饰草皮等5起永久基本农田“非粮化”典型问题。2021年公布的第三次全国国土调查数据显示，我国耕地面积约19.18亿亩，人均耕地面积仅1.36亩，10年间，耕地减少了1.13亿亩，其中净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，全国耕地面积呈下降趋势。究其原因：

一是“非粮化”标准规范缺乏确定性。2020年9月10日国务院办公厅发布的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》及2020年11月国务院办公厅发布的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》提出不能单纯以经济效益决定耕地用途，必须将有限的耕地资源优先用于粮食生产。但对耕地“非农化”“非粮化”的规定比较笼统，耕地“非农化”“非粮化”的判断缺乏明确的标准规范。我国粮食生产以种植谷类三大主粮作物为主，社会各界对植树、苗圃种植、挖塘养鱼、草坪种植等属于“非粮化”比较明晰，但对其他杂粮、蔬菜瓜果等食物生产，在国家提倡“大食物观”的时代背景下，是否将其也列入“非粮化”作物种类存在争议，“非粮化”执法界限划定难于精准，易出现处置耕地“非粮化”“一刀切”行为，产生不稳定因素，给基层处置耕地“非粮化”现象带来较大困扰。

二是“非粮化”处置方式缺乏操作性。《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，都对占用耕地或在基本农田保护区内建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土以及占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼等行为作出了明确的禁止规定，但对“非粮化”行为的处罚程序、处罚金额或补偿额度、刑事责任判定、责任追究、修复恢复办法等内容规定比较笼统，缺乏可操作性，有待进一步细化优化，以有利于“非粮化”现象的防控。

耕地“非粮化”不仅挤占了粮食生产空间，同时也对耕地适种粮食作物土壤耕作层产生了不同程度的破坏，而且土壤修复较为困难，很难再用于粮食生产。因此，尽快制定耕地用途标准规范已成为遏制耕地“非农化”和防止永久基本农田“非粮化”的当务之急。为此，建议：

一、合理明确非粮化标准规范。建议农业农村、自然资源等部门尽快建立耕地用途种植标准规范，制定和规范耕地农业生产活动细则，列出“非粮化”作物种类，明确“非粮化”在季节种植面积和间作套种模式利用上的计算方式，细化耕地、永久基本农田、粮食生产功能区、高标准农田等各类耕地用途管制的“非粮化”标准，将“非粮化”范围切实科学区分开来，严格规范耕地用途行为，为处置耕地“非粮化”现象提供科学依据，引导农民群众严格按照不同类别耕地用途种植要求进行种植，促进该种植粮食作物的耕地都种上粮食作物，依规减少耕地“非粮化”行为。

二、严格划清非粮化管控界限。建议农业农村、自然资源等部门依据耕地不同类别构建长效耕地用途管控机制，划清耕地“非粮化”管控界限，科学管控“非粮化”行为。一般耕地要严格限制“非农化”，保障耕地数量不减少；永久基本农田要防止耕地“非粮化”倾向，严格控制向林地、园地转化；粮食生产功能区、高标准农田要全部种植粮食，杜绝耕地“非粮化”。并在分类施策的基础上，科学合理推进“非粮化”耕地恢复粮食种植工作，化非粮化处置方式，坚决禁止破坏耕地结构性质从事林木种植、挖塘养鱼、畜牧养殖等“非粮化”行为；对分布零散、自然条件不足、适宜性较差的“非粮化”耕地，可调整为园地以及林地；对果粮间种、果粮轮作、稻鱼混养可认同为耕地粮用。

三、严格管理非粮化违法行为。建议立法机关及时修订《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，划清耕地用途管制责任，赋予耕地“非粮化”管理者惩罚权，明确耕地“非粮化”行为的处罚程序、处罚金额、补偿额度，细化耕地“非粮化”的责任判定、责任追究、修复办法，使治理“非粮化”行为有据可依，依法依规严厉打击耕地“非粮化”行为。建立耕地“非粮化”管理协作机制，完善耕地保护标志，准确标明范围边界，实施“非粮化”负面清单管理，充分利用信息化建设成果，完善耕地“非粮化”监测预警体系，加强耕地“非粮化”精准防控。